من طرف مجلة المحاماة - العدد السابع
السنة الرابعة والثلاثون سنة 1954
بحث قضاء التعويض في القانون الإداري المصري [(1)]
للسيد الأستاذ أحمد رفعت خفاجي وكيل نيابة أمن الدولة
1 - تمهيد:
إن مبدأ فصل السلطات من المبادئ الأساسية في حياتنا القانونية، لقد انبرى لشرحه وتفصيله بحق العلامة الشهيد مونتسكيو في مؤلفه الفذ (روح القوانين) الذي أخرجه عام 1748 ومن بين مظاهر هذا المبدأ وتطبيقاته الفصل بين السلطتين التنفيذية والقضائية، الأمر الذي يتطلب من المحاكم (السلطة القضائية) ألا تقضى في المنازعات التي تتعلق بجهة الإدارة (السلطة التنفيذية)، وكذا لا يسوغ لجهة الإدارة العاملة أن تمارس الوظائف القضائية بمعنى أنه يمتنع عليها أن تحكم في القضايا، وإنما يتعين أن يعهد هذا العمل إلى هيئة جديدة تسمى بالقضاء الإداري لكي تختص بالفصل في المنازعات التي تكون الإدارة طرفًا فيها.
وموضوع هذه المنازعات إما أن يكون إلغاء قرار إداري صدر مخالفًا للقوانين واللوائح وهو ما يسمى بقضاء الإلغاء récours en annulation ou recours pour excés de pouvoir وإما أن يكون طلب الأفراد الحكم على جهة الإدارة بأداء تعويض لهم عن أضرار نشأت من جراء قرارات أو تصرفات إدارية وهو ما يعبر عنه بقضاء التعويض أو contentieux de l’indemnisation باللغة الفرنسية وهي الترجمة الصحيحة وليست recours de pleine juridiction كما ترجمه بعض الشراح المصريين.
2 - منهج البحث:
ولا شك أنه يجدر بالباحث لقضاء التعويض في مصر أن يستجلي عنصريه أو ينظر إليه من ناحيتين:
ناحية الموضوع probleine de fond وناحية الشكل probleine de forme أما الأولى فتتعلق بنظرية أساسية في فقه القانون العام وهي نظرية المسؤولية الإدارية، ماهيتها، وأساسها القانوني، شروط الضرر الواجب أداء التعويض عنه، الأعمال التي يجوز الحكم فيها بالتعويض سواء كانت صادرة من الدولة بصفتها سلطة تشريعية أو بصفتها سلطة قضائية أو بصفتها سلطة إدارية، وأخيرًا عدم مسؤولية الدولة عن أعمال الحكم أو أعمال السيادة.
وهذه الناحية ليست محل بحثنا في هذا الصدد، وإنما نقتصر على معالجة ناحية الشكل أو بيان مسألة الاختصاص.
3 - القانون الإداري الفرنسي:
وقبل أن نخوض في بحث النظام المصري يجب أن نستعرض الحال في فرنسا فنبين أحكام تشريعها وقضائها وآراء فقهائها، فقد قيل بحق إن فرنسا من الدول ذات النظام الإداري السليم وكل ذلك راجع إلى المجهودات التي بذلها مجلس الدولة الفرنسي في هذا السبيل إلى المعونة الصادقة التي قدمها مفوضو هذا المجلس commissaires du gouvernemeut مثل روميو ودافيد وغيرهم من مشاهير الفقهاء.
يوجد إلى جانب القضاء العادي قضاء إداري يقتسمان الاختصاص في الفصل في المنازعات التي تكون الإدارة طرفًا فيها، ولبيان الحد الذي يفصل الاختصاصين قال بعض الشراح باختصاص القضاء الإداري بنظر المنازعات التي تتعلق بجهة الإدارة بصفتها سلطة عامة أو الأعمال العامة للإدارة acted de puissance publique, acted d’autorité وهي الأعمال التي تقوم بها الإدارة وهي تمارس سلطتها العامة مثل إبعاد الأجانب، وباختصاص القضاء العادي بنظر تصرفات الإدارة المدنية actes de gestion وهي الأعمال التي تقوم بها الإدارة في نشاطها المدني الخاص من بيع أو إيجار أو غيره.
ثم رأى البعض أن المحاكم الإدارية تختص بالفصل في المنازعات التي تهدف إلى المطالبة المالية للدولة دون سائر الأشخاص الإدارية الأخرى التي تظل خاضعة إلى القضاء العادي.
وأخيرًا وتحت تأثير الأحكام Feutry، وTerrier، وBlanco استقر الرأي على أن القضاء الإداري يختص أساسًا وكمبدأ عام بالمنازعات مع الأشخاص الإدارية العامة بصدد إدارة المرافق العامة qui se rattache au fonctiannement d’un service public أما ما عدا ذلك من منازعات فتنظرها المحاكم العادية، وقد أضيفت إليها المنازعات المتعلقة بإدارة مرفق القضاء.
والمرافق العامة الصناعية والتجارية وكذا المنازعات المتصلة بقاعدة معروفة تفيد أن القضاء العادي يحمي الحريات العامة والملكية الخاصة وحالات الأشخاص.
ولقد صدر تشريع في 24 مايو سنة 1872 بإنشاء محكمة تنازع الاختصاص لتنظر في ما قد يقع من تنازع بين جهتي القضاء سالفتي الذكر سواء أكان تنازعًا إيجابيًا أم سلبيًا قد يؤدي إلى إنكار العدالة، وهذه المحكمة مشكلة من ثلاثة مستشارين من مجلس الدولة عن القضاء الإداري وثلاثة مستشارين من محكمة النقض عن القضاء العادي وتعقد جلساتها تحت رئاسة وزير العدل.
وتوزيع الاختصاص بين القضاء الإداري الفرنسي تناوله بالتعديل الأخير القانون الصادر في 30 سبتمبر سنة 1953 [(2)] الذي جعل مجالس الأقاليم conseils de préfecture في فرنسا والجزائر والمحاكم الإدارية في الألزاس واللورين، هي محاكم القانون الأصل أو القانون العام de droit canmun تختص بالفصل في المنازعات الإدارية بصفتها محاكم أول درجة وتحمل اسم المحاكم الإدارية، ومن ثم فقد أصبح مجلس الدولة ذا اختصاص محصور محدد بالحالات التي عددها القانون وكذا جهة استئناف للأحكام الصادرة من المحاكم الإدارية المذكورة.
وواضح مما تقدم أن الاختصاص الإداري يشمل قضاء التعويض وقضاء الإلغاء.
4 - تطور تاريخي في مصر:
من المعروف أن محكمتنا الإدارية أو قضاءنا الإداري في مجلس الدولة حديث جدًا فقد أنشئ مجلس الدولة المصري في 15 أغسطس سنة 1946 بالقانون رقم (112)، وهذا القانون قد استبدل به القانون رقم (9) الصادر في 3 فبراير سنة 1949 المعدل بالقوانين رقم (87) في 29 يونيه سنة 1950، رقم (6) في 17 يناير سنة 1952، رقم (116) في 27 يوليه سنة 1952.
ولقد مرت مصر بثلاث مراحل في نظام القضاء لمنازعات الإدارة.
5 - لائحة ترتيب المحاكم الأهلية:
في المرحلة الأولى أو ما قبل إنشاء مجلس الدولة لم يكن لدينا قضاء إداري فكانت كل المنازعات الإدارية يقضي فيها المحاكم العادية دستورها في هذا الشأن (المادة (15) من لائحة ترتيب المحاكم الأهلية) التي تنص على ما يلي:
(ليس لهذه المحاكم أن تؤول معنى أمر يتعلق بالإدارة ولا أن توقف تنفيذه إنما تختص بالحكم في المواد الآتي بيانها:
أولاً: كافة الدعاوى المدنية أو التجارية الواقعة بين الأهالي وبين الحكومة في شأن منقولات أو عقارات.
ثانيًا: كافة الدعاوى التي ترفع على الحكومة بطلب تضمينات ناشئة من إجراءات إدارية تقع مخالفة للقوانين أو الأوامر الإدارية).
6 - قانون إنشاء مجلس الدولة:
وعندما أنشئ مجلس الدولة في 15 أغسطس سنة 1946 نص في مادته الرابعة [(3)] على اختصاص محكمة القضاء الإداري بالفصل في مواد عددتها في ست فقرات، ثم جاءت المادة الخامسة [(4)] فقررت باختصاص محكمة القضاء الإداري بالفصل في طلبات التعويض عن القرارات المطعون فيها والموضحة في الفقرات الثلاثة الأخيرة من المادة الرابعة وقضت هذه المادة أيضًا أنه يترتب على تقديم طلب الإلغاء أو التعويض لمحكمة القضاء الإداري نزول الطالب عن رفع دعوى تعويض أمام أية جهة قضائية أخرى.
ومعنى هاتين المادتين أنه في مسائل التعويض يعتبر اختصاص محكمة القضاء الإداري في مصر اختصاصًا محصورًا محددًا بالحالات الواردة فيهما إذا أراد أحد الأخصام compétenc d’attribution بينما يظل القضاء العادي هو قضاء القانون العام compétence de droit commun بل يمكن للمدعي إذا أراد أن يتجنب القضاء الإداري حتى في هذه الحالات أن يلجأ مباشرةً للقضاء العادي فيختص الأخير بنظر دعواه وإنما يترتب على ذلك سقوط حق المدعي في التقاضي أمام القضاء الإداري بصدد هذه الدعوى [(5)].
7 - النظام الحالي:
وهو ما جرى عليه العمل ففي 3 فبراير سنة 1949 صدر القانون رقم (9) خاص بمجلس الدولة بعد إلغاء القانون رقم (112) سنة 1946، وشمل هذا القانون الجديد امتدادًا لاختصاص القضاء الإداري في مصر سواء في الإلغاء أو التعويض.
فبعد أن عددت المادة الثالثة [(6)] منه حالات طلب الإلغاء جاءت المادة الرابعة [(7)] تخول القضاء الإداري سلطة الفصل في طلبات التعويض عن القرارات المنصوص عليها في المادة الثالثة، ويترتب على رفع دعوى الإلغاء أو التعويض إلى محكمة القضاء الإداري عدم جواز رفع دعوى التعويض أمام المحاكم العادية كما يترتب على رفع دعوى التعويض إلى المحاكم العادية عدم جواز رفعها أمام محكمة القضاء الإداري.
وقصد المشرع من التوسع في اختصاص القضاء الإداري المصري هو الرغبة الصادقة في توطيد هذا النوع من القضاء وإعانته على أن يؤدي رسالته على أحسن وجه [(8)].
ولا يوجد في مصر إلا محكمة إدارية واحدة هي محكمة القضاء الإداري بمجلس الدولة.
ويعني لنا في هذا المقام أن نتساءل عما إذا كان يوجد بمصر محكمة تنازع اختصاص تفصل في التنازع على الاختصاص بين القضاءين الإداري والعادي كما هو الحال في فرنسا.
نعم جاء قانون نظام القضاء رقم (147) الصادر في 28 أغسطس 1949 بأحكام كيفية نظر هذا التنازع والفصل فيه وجعله من اختصاص محكمة النقض والإبرام [(9)].
ويبدو من مطالعة أحكام هذا القانون أن اختصاص محكمة النقض والإبرام في الفصل في هذا التنازع جاء دون مشاركة محكمة القضاء الإداري لها في هذا الشأن وذلك على خلاف الحال في فرنسا كما ذكرنا آنفًا، ويمكن تبرير موقف المشرع المصري من خصوصية نظام قضائنا الإداري الذي ظل في مواد التعويض قضاءً استثنائيًا بالنسبة لبعض حالات واردة على سبيل الحصر وقضاءً معلقًا على رضاء الخصوم في اختيار الاحتكام إليه.
8 - خاتمة:
ويمكن أن نختتم هذا البحث الموجز مؤكدين أن القضاء الإداري المصري مقصور على محكمة واحدة بعاصمة البلاد هي محكمة القضاء الإداري بمجلس الدولة، يشمل اختصاصها عموم الجمهورية المصرية من أقصاها إلى أقصاها، مما يحمل المتقاضي المقيم بعيدًا عن القاهرة عبء الحضور إليها، ولعله هو السبب في أن قضاءنا الإداري في طور الإعداد والتكوين محل للتجربة والاختبار ذو اختصاص محدد بالنسبة للحالات الواردة في ثنايا أحكام القانون.
أما وقد أثبت مجلس الدولة جدارة فائقة في محيط العدالة والقانون وذلك بفضل المجهودات الطيبة، التي بذلها رجاله الأبطال في هذا المضمار، لا يسعني إزاء ذلك إلا أن أستنهض همة المشرع المصري في المبادرة بإنشاء محاكم إدارية في مختلف أرجاء الجمهورية المصرية مترسمًا خطي المحاكم الإدارية الفرنسية في هذا الشأن.
فإذا تم لنا ذلك فيجدر بالمشرع أن يوسع اختصاص هذا القضاء الإداري وبخاصة في مسائل التعويض لكي يصبح القضاء العام فيها.
ولعل قصدنا وهدفنا هو أن نخطو خطوة نحو تحقيق المبدأ المقدس ألا وهو مبدأ الفصل بين السلطات.
[(1)] المراجع: في القانون المصري: مجموعات أحكام محكمة القضاء الإداري (ست مجلدات) التشريعات الصادرة بشأن قانون مجلس الدولة ومذكراتها الإيضاحية، مجلات مجلس الدولة والأبحاث الواردة بها وبخاصة أبحاث دكتور محمود سعد الدين الشريف مستشار الدولة، مذكرات دكتور محمد عبد الله العربي في مسؤولية الدولة أمام القضاء، شرح قانون مجلس الدولة للعميد الدكتور عثمان خليل عثمان، نظرية سوء استعمال السلطة للدكتور سليمان محمد سليمان الطحاوي أستاذ القانون العام بجامعة إبراهيم.
في القانون الفرنسي: شرح القانون الإداري لفالين، مؤلف أندريه دي لوبادير، مؤلف رولان، نظرية المسؤولية الإدارية لروسو، مجموعات أحكام مجلس الدولة الفرنسي (ليبون، دالوز) مقاولات فيدل في خضوع الإدارة للقانون بمجلة القانون الاقتصاد.
[(2)] منشور في الجريدة الرسمية للجمهورية الفرنسية العدد 232 في يوم الخميس أول أكتوبر سنة 1952 المرسوم رقم 934 - 53 في 30 سبتمبر سنة 1953 بشأن إصلاح القضاء الإداري.
[(3)] المادة الرابعة:
(تختص محكمة القضاء الإداري بالفصل في المسائل الآتية، يكون لها فيها دون غيرها ولاية القضاء كاملة:
1 - الطعون الخاصة بانتخابات الهيئات الإقليمية والبلدية.
2 - المنازعات الخاصة بالمرتبات والمعاشات والمكافآت المستحقة لموظفي الحكومة ومستخدميها أو لورثتهم.
3 - الطلبات التي يقدمها ذوو الشأن بالطعن في القرارات الإدارية الصادرة بالتعيين في وظائف الحكومة أو بالترقية أو منح علاوات متى كان مرجع الطعن مخالفة القوانين واللوائح.
4 - الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون الدائمون بإلغاء القرارات النهائية للسلطات التأديبية إذا وقعت مخالفة للقوانين واللوائح.
5 - الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون الدائمون بإلغاء القرارات الإدارية النهائية الصادرة بفصلهم من غير الطريق التأديبي إذا كان مرجع الطعن مخالفة القوانين أو اللوائح أو إساءة استعمال السلطة.
6 - الطلبات التي يقدمها الأفراد بإلغاء القرارات الإدارية النهائية إذا كان مرجع الطعن عدم اختصاص الهيئة التي أصدرت القرار المطعون فيه أو وجود عيب في الشكل أو مخالفة القوانين أو اللوائح أو الخطأ في تطبيقها وتأويلها أو إساءة استعمال السلطة.
ويعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض أو امتناع السلطة الإدارية عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقًا للقوانين واللوائح).
[(4)] المادة الخامسة: (في الحالات المبينة بالفقرات الثلاث الأخيرة من المادة السابقة تختص محكمة القضاء الإداري بالفصل في طلبات التعويض عن القرارات المطعون فيها سواء رفعت إليها بصفة أصلية أو تبعًا لطلب الإلغاء.
ويترتب على تقديم طلب الإلغاء أو التعويض لمحكمة القضاء الإداري نزول الطالب عن رفع دعوى تعويض أمام أية جهة قضائية أخرى تبني على القرار الإداري الذي كان مثار الطلب).
[(5)] راجع في هذا الأحكام الآتية: حكم محكمة القضاء الإداري في 10/ 12/ 1947 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 144 قاعدة (25)، وحكم محكمة القضاء الإداري في 16/ 12/ 1947 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 163 قاعدة 28، وحكم محكمة القضاء الإداري في 26/ 5/ 19489 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 741 قاعدة (132) وحكم محكمة القضاء الإداري في 2/ 6/ 1948 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 770 قاعدة 136، وحكم محكمة القضاء الإداري في 22/ 6 / 1948 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 851 قاعدة 152، ولقد جاء بصراحة في الحكم الصادر في 16 ديسمبر سنة 1947 ما يلي:
(اختصاص محكمة القضاء الإداري في مصر محصور في المسائل والمنازعات المنصوص عليها صراحةً في القانون بخلاف الحال في فرنسا، ويشترط للاختصاص أن تقوم الدعاوى على الطعن في قرارات إدارية نهائية فيخرج من ولايتها الفصل في المنازعات القانونية سواء أكان العقد إداريًا أم مدنيًا ودعاوى التضمينات التي يرفعها الأفراد على الحكومة بسبب الأفعال المادية التي تقع أثناء تأدية الوظيفة، والمنازعات المتعلقة بإدارة الأموال التي تقوم بها الحكومة كفرد من الأفراد.
أما في فرنسا فيختص مجلس الدولة بالفصل في كل الدعاوى التي ترفع من الأفراد على الإدارة للمطالبة بحقوق ثابتة لهم قبلها أيًا كان نوع هذه الحقوق لا فرق بين الحقوق الناشئة عن عقد إداري أو فعل مادي لأن مجلس الدولة الفرنسي هو المحكمة الإدارية العامة تختص بنظر كل القضايا الإدارية التي لم يمنح المشرع حق النظر فيها لمحكمة أخرى).
[(6)] المادة الثالثة: (تختص محكمة القضاء الإداري دون غيرها بالفصل في المسائل الآتية ويكون لها فيها ولاية القضاء كاملة:
1 - الطعون الخاصة بانتخابات الهيئات الإقليمية والبلدية.
2 - المنازعات الخاصة بالمرتبات والمعاشات والمكافآت المستحقة للموظفين العموميين أو لورثتهم.
3 - الطلبات التي يقدمها ذوو الشأن بالطعن في القرارات النهائية الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة أو بالترقية أو بمنح علاوات.
4 - الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارات النهائية للسلطات التأديبية.
5 - الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارات الإدارية النهائية الصادرة بإحالتهم إلى المعاش أو الاستيداع أو بفصلهم من غير الطريق التأديبي.
6 - الطلبات التي يقدمها الأفراد أو الهيئات بإلغاء القرارات الإدارية النهائية.
ويشترط في الفقرات المنصوص عليها في البنود (3) و(4) و(5) و(6) أن يكون مرجع الطعن عدم الاختصاص أو وجود عيب في الشكل أو مخالفة القوانين أو اللوائح أو الخطأ في تطبيقها أو تأويلها أو إساءة استعمال السلطة.
ويعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض السلطة الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقًا للقوانين أو اللوائح.
[(7)] المادة الرابعة: (تفصل محكمة القضاء الإداري في طلبات التعويض عن القرارات المنصوص عليها بالمادة السابعة إذا رفعت إليها بصفة أصلية أو تبعية.
ويترتب على رفع دعوى الإلغاء أو التعويض إلى هذه المحكمة عدم جواز رفع دعوى التعويض أمام المحاكم العادية كما يترتب على رفع دعوى التعويض إلى المحاكم العادية عدم جواز رفعها أمام محكمة القضاء الإداري).
[(
] راجع المذكرة الإيضاحية للقانون رقم (9) لسنة 1949 الخاص بمجلس الدولة، راجع حكم محكمة القضاء الإداري الصادر في 26 مايو سنة 1949، مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة الثالثة صـ 851، راجع حكم محكمة القضاء الإداري الصادر في 9 يونيه سنة 1949 المحاماة السنة 32 صـ 1104 راجع بحث دكتور محمود سعد الدين الشريف في مجلة مجلس الدولة السنة الأولى في موازنة قانوني مجلس الدولة، راجع تقرير لجنة العدل بمجلس الشيوخ في 22 ديسمبر سنة 1948، راجع تقرير لجنة الشؤون التشريعية بمجلس النواب في 27 يناير سنة 1949.
[(9)] المادة (18) من قانون نظام القضاء: (ليس للمحاكم أن تنظر بطريقة مباشرة في أعمال السيادة، ولها دون أن تؤول الأمر الإداري أو توقف تنفيذه أن تفصل:
1 - في المنازعات المدنية والتجارية التي تقع بين الأفراد والحكومة بشأن عقار أو منقول على الحالات التي ينص فيها القانون على غير ذلك.
2 - في دعاوى المسؤولية المدنية المرفوعة على الحكومة بسبب إجراءات إدارية وقعت مخالفة للقوانين واللوائح.
3 - في كل المسائل الأخرى التي يخولها القانون حق النظر فيها).
المادة (19): (إذا رفعت دعوى عن موضوع واحد أمام إحدى المحاكم وأمام محكمة القضاء الإداري أو إحدى محاكم الأحوال الشخصية ولم تتخلَ إحداهما عن نظرها أو تخلت كلتاهما عنها يرفع طلب تعيين المحكمة التي تفصل فيها إلى محكمة النقض منعقدة بهيئة جمعية عمومية يحضرها على الأقل أحد عشر مستشارًا من مستشاريها.
وتختص هذه المحكمة كذلك بالفصل في النزاع الذي يقوم بشأن تنفيذ حكمين نهائيين متناقضين صادر أحدهما من إحدى المحاكم والآخر من محكمة القضاء الإداري أو إحدى محاكم الأحوال الشخصية).
المادة (20): (يترتب على رفع الطلب إلى المحكمة المنصوص عليها في المادة السابقة وقف السير في الدعوى المقدم بشأنها طلب تعيين المحكمة المختصة.
وإذا قدم الطلب بعد الحكم في الدعوى فلرئيس هذه المحكمة أن يأمر بوقف تنفيذ الحكمين المتناقضين أو أحدهما).
المادة (21): (يرفع الطلب في الأحوال المبينة في المادة (19) بعريضة تودع قلم كتاب محكمة النقض تتضمن عدا البيانات المتعلقة بأسماء الخصوم وصفاتهم ومحل إقامته موضوع الطلب وبيانًا كافيًا عن الدعوى التي وقع في شأنها التنازع أو التخلي.
وعلى الطالب أن يودع مع هذه العريضة صورًا منها بقدر عدد الخصوم مع حافظة بالمستندات التي تؤيد طلبه ومذكرة.
وعلى قلم الكتاب إعلان الخصوم بصورة من هذه العريضة مع تكليفهم الحضور في الجلسة التي يحددها رئيس المحكمة ولهم تقديم مستنداتهم ومذكراتهم قبل اليوم المحدد لنظر الدعوى، ولا تحصل رسوم على هذا الطلب).
المادة (22): (تفصل النقض في الطلب على وجه السرعة بعد سماع أقوال النيابة العامة)، راجع أبحاث الأستاذ محمود يوسف القاضي رئيس نيابة الاستئناف بلجنة التشريع والقضاء.
السنة الرابعة والثلاثون سنة 1954
بحث قضاء التعويض في القانون الإداري المصري [(1)]
للسيد الأستاذ أحمد رفعت خفاجي وكيل نيابة أمن الدولة
1 - تمهيد:
إن مبدأ فصل السلطات من المبادئ الأساسية في حياتنا القانونية، لقد انبرى لشرحه وتفصيله بحق العلامة الشهيد مونتسكيو في مؤلفه الفذ (روح القوانين) الذي أخرجه عام 1748 ومن بين مظاهر هذا المبدأ وتطبيقاته الفصل بين السلطتين التنفيذية والقضائية، الأمر الذي يتطلب من المحاكم (السلطة القضائية) ألا تقضى في المنازعات التي تتعلق بجهة الإدارة (السلطة التنفيذية)، وكذا لا يسوغ لجهة الإدارة العاملة أن تمارس الوظائف القضائية بمعنى أنه يمتنع عليها أن تحكم في القضايا، وإنما يتعين أن يعهد هذا العمل إلى هيئة جديدة تسمى بالقضاء الإداري لكي تختص بالفصل في المنازعات التي تكون الإدارة طرفًا فيها.
وموضوع هذه المنازعات إما أن يكون إلغاء قرار إداري صدر مخالفًا للقوانين واللوائح وهو ما يسمى بقضاء الإلغاء récours en annulation ou recours pour excés de pouvoir وإما أن يكون طلب الأفراد الحكم على جهة الإدارة بأداء تعويض لهم عن أضرار نشأت من جراء قرارات أو تصرفات إدارية وهو ما يعبر عنه بقضاء التعويض أو contentieux de l’indemnisation باللغة الفرنسية وهي الترجمة الصحيحة وليست recours de pleine juridiction كما ترجمه بعض الشراح المصريين.
2 - منهج البحث:
ولا شك أنه يجدر بالباحث لقضاء التعويض في مصر أن يستجلي عنصريه أو ينظر إليه من ناحيتين:
ناحية الموضوع probleine de fond وناحية الشكل probleine de forme أما الأولى فتتعلق بنظرية أساسية في فقه القانون العام وهي نظرية المسؤولية الإدارية، ماهيتها، وأساسها القانوني، شروط الضرر الواجب أداء التعويض عنه، الأعمال التي يجوز الحكم فيها بالتعويض سواء كانت صادرة من الدولة بصفتها سلطة تشريعية أو بصفتها سلطة قضائية أو بصفتها سلطة إدارية، وأخيرًا عدم مسؤولية الدولة عن أعمال الحكم أو أعمال السيادة.
وهذه الناحية ليست محل بحثنا في هذا الصدد، وإنما نقتصر على معالجة ناحية الشكل أو بيان مسألة الاختصاص.
3 - القانون الإداري الفرنسي:
وقبل أن نخوض في بحث النظام المصري يجب أن نستعرض الحال في فرنسا فنبين أحكام تشريعها وقضائها وآراء فقهائها، فقد قيل بحق إن فرنسا من الدول ذات النظام الإداري السليم وكل ذلك راجع إلى المجهودات التي بذلها مجلس الدولة الفرنسي في هذا السبيل إلى المعونة الصادقة التي قدمها مفوضو هذا المجلس commissaires du gouvernemeut مثل روميو ودافيد وغيرهم من مشاهير الفقهاء.
يوجد إلى جانب القضاء العادي قضاء إداري يقتسمان الاختصاص في الفصل في المنازعات التي تكون الإدارة طرفًا فيها، ولبيان الحد الذي يفصل الاختصاصين قال بعض الشراح باختصاص القضاء الإداري بنظر المنازعات التي تتعلق بجهة الإدارة بصفتها سلطة عامة أو الأعمال العامة للإدارة acted de puissance publique, acted d’autorité وهي الأعمال التي تقوم بها الإدارة وهي تمارس سلطتها العامة مثل إبعاد الأجانب، وباختصاص القضاء العادي بنظر تصرفات الإدارة المدنية actes de gestion وهي الأعمال التي تقوم بها الإدارة في نشاطها المدني الخاص من بيع أو إيجار أو غيره.
ثم رأى البعض أن المحاكم الإدارية تختص بالفصل في المنازعات التي تهدف إلى المطالبة المالية للدولة دون سائر الأشخاص الإدارية الأخرى التي تظل خاضعة إلى القضاء العادي.
وأخيرًا وتحت تأثير الأحكام Feutry، وTerrier، وBlanco استقر الرأي على أن القضاء الإداري يختص أساسًا وكمبدأ عام بالمنازعات مع الأشخاص الإدارية العامة بصدد إدارة المرافق العامة qui se rattache au fonctiannement d’un service public أما ما عدا ذلك من منازعات فتنظرها المحاكم العادية، وقد أضيفت إليها المنازعات المتعلقة بإدارة مرفق القضاء.
والمرافق العامة الصناعية والتجارية وكذا المنازعات المتصلة بقاعدة معروفة تفيد أن القضاء العادي يحمي الحريات العامة والملكية الخاصة وحالات الأشخاص.
ولقد صدر تشريع في 24 مايو سنة 1872 بإنشاء محكمة تنازع الاختصاص لتنظر في ما قد يقع من تنازع بين جهتي القضاء سالفتي الذكر سواء أكان تنازعًا إيجابيًا أم سلبيًا قد يؤدي إلى إنكار العدالة، وهذه المحكمة مشكلة من ثلاثة مستشارين من مجلس الدولة عن القضاء الإداري وثلاثة مستشارين من محكمة النقض عن القضاء العادي وتعقد جلساتها تحت رئاسة وزير العدل.
وتوزيع الاختصاص بين القضاء الإداري الفرنسي تناوله بالتعديل الأخير القانون الصادر في 30 سبتمبر سنة 1953 [(2)] الذي جعل مجالس الأقاليم conseils de préfecture في فرنسا والجزائر والمحاكم الإدارية في الألزاس واللورين، هي محاكم القانون الأصل أو القانون العام de droit canmun تختص بالفصل في المنازعات الإدارية بصفتها محاكم أول درجة وتحمل اسم المحاكم الإدارية، ومن ثم فقد أصبح مجلس الدولة ذا اختصاص محصور محدد بالحالات التي عددها القانون وكذا جهة استئناف للأحكام الصادرة من المحاكم الإدارية المذكورة.
وواضح مما تقدم أن الاختصاص الإداري يشمل قضاء التعويض وقضاء الإلغاء.
4 - تطور تاريخي في مصر:
من المعروف أن محكمتنا الإدارية أو قضاءنا الإداري في مجلس الدولة حديث جدًا فقد أنشئ مجلس الدولة المصري في 15 أغسطس سنة 1946 بالقانون رقم (112)، وهذا القانون قد استبدل به القانون رقم (9) الصادر في 3 فبراير سنة 1949 المعدل بالقوانين رقم (87) في 29 يونيه سنة 1950، رقم (6) في 17 يناير سنة 1952، رقم (116) في 27 يوليه سنة 1952.
ولقد مرت مصر بثلاث مراحل في نظام القضاء لمنازعات الإدارة.
5 - لائحة ترتيب المحاكم الأهلية:
في المرحلة الأولى أو ما قبل إنشاء مجلس الدولة لم يكن لدينا قضاء إداري فكانت كل المنازعات الإدارية يقضي فيها المحاكم العادية دستورها في هذا الشأن (المادة (15) من لائحة ترتيب المحاكم الأهلية) التي تنص على ما يلي:
(ليس لهذه المحاكم أن تؤول معنى أمر يتعلق بالإدارة ولا أن توقف تنفيذه إنما تختص بالحكم في المواد الآتي بيانها:
أولاً: كافة الدعاوى المدنية أو التجارية الواقعة بين الأهالي وبين الحكومة في شأن منقولات أو عقارات.
ثانيًا: كافة الدعاوى التي ترفع على الحكومة بطلب تضمينات ناشئة من إجراءات إدارية تقع مخالفة للقوانين أو الأوامر الإدارية).
6 - قانون إنشاء مجلس الدولة:
وعندما أنشئ مجلس الدولة في 15 أغسطس سنة 1946 نص في مادته الرابعة [(3)] على اختصاص محكمة القضاء الإداري بالفصل في مواد عددتها في ست فقرات، ثم جاءت المادة الخامسة [(4)] فقررت باختصاص محكمة القضاء الإداري بالفصل في طلبات التعويض عن القرارات المطعون فيها والموضحة في الفقرات الثلاثة الأخيرة من المادة الرابعة وقضت هذه المادة أيضًا أنه يترتب على تقديم طلب الإلغاء أو التعويض لمحكمة القضاء الإداري نزول الطالب عن رفع دعوى تعويض أمام أية جهة قضائية أخرى.
ومعنى هاتين المادتين أنه في مسائل التعويض يعتبر اختصاص محكمة القضاء الإداري في مصر اختصاصًا محصورًا محددًا بالحالات الواردة فيهما إذا أراد أحد الأخصام compétenc d’attribution بينما يظل القضاء العادي هو قضاء القانون العام compétence de droit commun بل يمكن للمدعي إذا أراد أن يتجنب القضاء الإداري حتى في هذه الحالات أن يلجأ مباشرةً للقضاء العادي فيختص الأخير بنظر دعواه وإنما يترتب على ذلك سقوط حق المدعي في التقاضي أمام القضاء الإداري بصدد هذه الدعوى [(5)].
7 - النظام الحالي:
وهو ما جرى عليه العمل ففي 3 فبراير سنة 1949 صدر القانون رقم (9) خاص بمجلس الدولة بعد إلغاء القانون رقم (112) سنة 1946، وشمل هذا القانون الجديد امتدادًا لاختصاص القضاء الإداري في مصر سواء في الإلغاء أو التعويض.
فبعد أن عددت المادة الثالثة [(6)] منه حالات طلب الإلغاء جاءت المادة الرابعة [(7)] تخول القضاء الإداري سلطة الفصل في طلبات التعويض عن القرارات المنصوص عليها في المادة الثالثة، ويترتب على رفع دعوى الإلغاء أو التعويض إلى محكمة القضاء الإداري عدم جواز رفع دعوى التعويض أمام المحاكم العادية كما يترتب على رفع دعوى التعويض إلى المحاكم العادية عدم جواز رفعها أمام محكمة القضاء الإداري.
وقصد المشرع من التوسع في اختصاص القضاء الإداري المصري هو الرغبة الصادقة في توطيد هذا النوع من القضاء وإعانته على أن يؤدي رسالته على أحسن وجه [(8)].
ولا يوجد في مصر إلا محكمة إدارية واحدة هي محكمة القضاء الإداري بمجلس الدولة.
ويعني لنا في هذا المقام أن نتساءل عما إذا كان يوجد بمصر محكمة تنازع اختصاص تفصل في التنازع على الاختصاص بين القضاءين الإداري والعادي كما هو الحال في فرنسا.
نعم جاء قانون نظام القضاء رقم (147) الصادر في 28 أغسطس 1949 بأحكام كيفية نظر هذا التنازع والفصل فيه وجعله من اختصاص محكمة النقض والإبرام [(9)].
ويبدو من مطالعة أحكام هذا القانون أن اختصاص محكمة النقض والإبرام في الفصل في هذا التنازع جاء دون مشاركة محكمة القضاء الإداري لها في هذا الشأن وذلك على خلاف الحال في فرنسا كما ذكرنا آنفًا، ويمكن تبرير موقف المشرع المصري من خصوصية نظام قضائنا الإداري الذي ظل في مواد التعويض قضاءً استثنائيًا بالنسبة لبعض حالات واردة على سبيل الحصر وقضاءً معلقًا على رضاء الخصوم في اختيار الاحتكام إليه.
8 - خاتمة:
ويمكن أن نختتم هذا البحث الموجز مؤكدين أن القضاء الإداري المصري مقصور على محكمة واحدة بعاصمة البلاد هي محكمة القضاء الإداري بمجلس الدولة، يشمل اختصاصها عموم الجمهورية المصرية من أقصاها إلى أقصاها، مما يحمل المتقاضي المقيم بعيدًا عن القاهرة عبء الحضور إليها، ولعله هو السبب في أن قضاءنا الإداري في طور الإعداد والتكوين محل للتجربة والاختبار ذو اختصاص محدد بالنسبة للحالات الواردة في ثنايا أحكام القانون.
أما وقد أثبت مجلس الدولة جدارة فائقة في محيط العدالة والقانون وذلك بفضل المجهودات الطيبة، التي بذلها رجاله الأبطال في هذا المضمار، لا يسعني إزاء ذلك إلا أن أستنهض همة المشرع المصري في المبادرة بإنشاء محاكم إدارية في مختلف أرجاء الجمهورية المصرية مترسمًا خطي المحاكم الإدارية الفرنسية في هذا الشأن.
فإذا تم لنا ذلك فيجدر بالمشرع أن يوسع اختصاص هذا القضاء الإداري وبخاصة في مسائل التعويض لكي يصبح القضاء العام فيها.
ولعل قصدنا وهدفنا هو أن نخطو خطوة نحو تحقيق المبدأ المقدس ألا وهو مبدأ الفصل بين السلطات.
[(1)] المراجع: في القانون المصري: مجموعات أحكام محكمة القضاء الإداري (ست مجلدات) التشريعات الصادرة بشأن قانون مجلس الدولة ومذكراتها الإيضاحية، مجلات مجلس الدولة والأبحاث الواردة بها وبخاصة أبحاث دكتور محمود سعد الدين الشريف مستشار الدولة، مذكرات دكتور محمد عبد الله العربي في مسؤولية الدولة أمام القضاء، شرح قانون مجلس الدولة للعميد الدكتور عثمان خليل عثمان، نظرية سوء استعمال السلطة للدكتور سليمان محمد سليمان الطحاوي أستاذ القانون العام بجامعة إبراهيم.
في القانون الفرنسي: شرح القانون الإداري لفالين، مؤلف أندريه دي لوبادير، مؤلف رولان، نظرية المسؤولية الإدارية لروسو، مجموعات أحكام مجلس الدولة الفرنسي (ليبون، دالوز) مقاولات فيدل في خضوع الإدارة للقانون بمجلة القانون الاقتصاد.
[(2)] منشور في الجريدة الرسمية للجمهورية الفرنسية العدد 232 في يوم الخميس أول أكتوبر سنة 1952 المرسوم رقم 934 - 53 في 30 سبتمبر سنة 1953 بشأن إصلاح القضاء الإداري.
[(3)] المادة الرابعة:
(تختص محكمة القضاء الإداري بالفصل في المسائل الآتية، يكون لها فيها دون غيرها ولاية القضاء كاملة:
1 - الطعون الخاصة بانتخابات الهيئات الإقليمية والبلدية.
2 - المنازعات الخاصة بالمرتبات والمعاشات والمكافآت المستحقة لموظفي الحكومة ومستخدميها أو لورثتهم.
3 - الطلبات التي يقدمها ذوو الشأن بالطعن في القرارات الإدارية الصادرة بالتعيين في وظائف الحكومة أو بالترقية أو منح علاوات متى كان مرجع الطعن مخالفة القوانين واللوائح.
4 - الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون الدائمون بإلغاء القرارات النهائية للسلطات التأديبية إذا وقعت مخالفة للقوانين واللوائح.
5 - الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون الدائمون بإلغاء القرارات الإدارية النهائية الصادرة بفصلهم من غير الطريق التأديبي إذا كان مرجع الطعن مخالفة القوانين أو اللوائح أو إساءة استعمال السلطة.
6 - الطلبات التي يقدمها الأفراد بإلغاء القرارات الإدارية النهائية إذا كان مرجع الطعن عدم اختصاص الهيئة التي أصدرت القرار المطعون فيه أو وجود عيب في الشكل أو مخالفة القوانين أو اللوائح أو الخطأ في تطبيقها وتأويلها أو إساءة استعمال السلطة.
ويعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض أو امتناع السلطة الإدارية عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقًا للقوانين واللوائح).
[(4)] المادة الخامسة: (في الحالات المبينة بالفقرات الثلاث الأخيرة من المادة السابقة تختص محكمة القضاء الإداري بالفصل في طلبات التعويض عن القرارات المطعون فيها سواء رفعت إليها بصفة أصلية أو تبعًا لطلب الإلغاء.
ويترتب على تقديم طلب الإلغاء أو التعويض لمحكمة القضاء الإداري نزول الطالب عن رفع دعوى تعويض أمام أية جهة قضائية أخرى تبني على القرار الإداري الذي كان مثار الطلب).
[(5)] راجع في هذا الأحكام الآتية: حكم محكمة القضاء الإداري في 10/ 12/ 1947 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 144 قاعدة (25)، وحكم محكمة القضاء الإداري في 16/ 12/ 1947 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 163 قاعدة 28، وحكم محكمة القضاء الإداري في 26/ 5/ 19489 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 741 قاعدة (132) وحكم محكمة القضاء الإداري في 2/ 6/ 1948 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 770 قاعدة 136، وحكم محكمة القضاء الإداري في 22/ 6 / 1948 مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة 2 صـ 851 قاعدة 152، ولقد جاء بصراحة في الحكم الصادر في 16 ديسمبر سنة 1947 ما يلي:
(اختصاص محكمة القضاء الإداري في مصر محصور في المسائل والمنازعات المنصوص عليها صراحةً في القانون بخلاف الحال في فرنسا، ويشترط للاختصاص أن تقوم الدعاوى على الطعن في قرارات إدارية نهائية فيخرج من ولايتها الفصل في المنازعات القانونية سواء أكان العقد إداريًا أم مدنيًا ودعاوى التضمينات التي يرفعها الأفراد على الحكومة بسبب الأفعال المادية التي تقع أثناء تأدية الوظيفة، والمنازعات المتعلقة بإدارة الأموال التي تقوم بها الحكومة كفرد من الأفراد.
أما في فرنسا فيختص مجلس الدولة بالفصل في كل الدعاوى التي ترفع من الأفراد على الإدارة للمطالبة بحقوق ثابتة لهم قبلها أيًا كان نوع هذه الحقوق لا فرق بين الحقوق الناشئة عن عقد إداري أو فعل مادي لأن مجلس الدولة الفرنسي هو المحكمة الإدارية العامة تختص بنظر كل القضايا الإدارية التي لم يمنح المشرع حق النظر فيها لمحكمة أخرى).
[(6)] المادة الثالثة: (تختص محكمة القضاء الإداري دون غيرها بالفصل في المسائل الآتية ويكون لها فيها ولاية القضاء كاملة:
1 - الطعون الخاصة بانتخابات الهيئات الإقليمية والبلدية.
2 - المنازعات الخاصة بالمرتبات والمعاشات والمكافآت المستحقة للموظفين العموميين أو لورثتهم.
3 - الطلبات التي يقدمها ذوو الشأن بالطعن في القرارات النهائية الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة أو بالترقية أو بمنح علاوات.
4 - الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارات النهائية للسلطات التأديبية.
5 - الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارات الإدارية النهائية الصادرة بإحالتهم إلى المعاش أو الاستيداع أو بفصلهم من غير الطريق التأديبي.
6 - الطلبات التي يقدمها الأفراد أو الهيئات بإلغاء القرارات الإدارية النهائية.
ويشترط في الفقرات المنصوص عليها في البنود (3) و(4) و(5) و(6) أن يكون مرجع الطعن عدم الاختصاص أو وجود عيب في الشكل أو مخالفة القوانين أو اللوائح أو الخطأ في تطبيقها أو تأويلها أو إساءة استعمال السلطة.
ويعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض السلطة الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقًا للقوانين أو اللوائح.
[(7)] المادة الرابعة: (تفصل محكمة القضاء الإداري في طلبات التعويض عن القرارات المنصوص عليها بالمادة السابعة إذا رفعت إليها بصفة أصلية أو تبعية.
ويترتب على رفع دعوى الإلغاء أو التعويض إلى هذه المحكمة عدم جواز رفع دعوى التعويض أمام المحاكم العادية كما يترتب على رفع دعوى التعويض إلى المحاكم العادية عدم جواز رفعها أمام محكمة القضاء الإداري).
[(
] راجع المذكرة الإيضاحية للقانون رقم (9) لسنة 1949 الخاص بمجلس الدولة، راجع حكم محكمة القضاء الإداري الصادر في 26 مايو سنة 1949، مجموعة أحكام محكمة القضاء الإداري السنة الثالثة صـ 851، راجع حكم محكمة القضاء الإداري الصادر في 9 يونيه سنة 1949 المحاماة السنة 32 صـ 1104 راجع بحث دكتور محمود سعد الدين الشريف في مجلة مجلس الدولة السنة الأولى في موازنة قانوني مجلس الدولة، راجع تقرير لجنة العدل بمجلس الشيوخ في 22 ديسمبر سنة 1948، راجع تقرير لجنة الشؤون التشريعية بمجلس النواب في 27 يناير سنة 1949. [(9)] المادة (18) من قانون نظام القضاء: (ليس للمحاكم أن تنظر بطريقة مباشرة في أعمال السيادة، ولها دون أن تؤول الأمر الإداري أو توقف تنفيذه أن تفصل:
1 - في المنازعات المدنية والتجارية التي تقع بين الأفراد والحكومة بشأن عقار أو منقول على الحالات التي ينص فيها القانون على غير ذلك.
2 - في دعاوى المسؤولية المدنية المرفوعة على الحكومة بسبب إجراءات إدارية وقعت مخالفة للقوانين واللوائح.
3 - في كل المسائل الأخرى التي يخولها القانون حق النظر فيها).
المادة (19): (إذا رفعت دعوى عن موضوع واحد أمام إحدى المحاكم وأمام محكمة القضاء الإداري أو إحدى محاكم الأحوال الشخصية ولم تتخلَ إحداهما عن نظرها أو تخلت كلتاهما عنها يرفع طلب تعيين المحكمة التي تفصل فيها إلى محكمة النقض منعقدة بهيئة جمعية عمومية يحضرها على الأقل أحد عشر مستشارًا من مستشاريها.
وتختص هذه المحكمة كذلك بالفصل في النزاع الذي يقوم بشأن تنفيذ حكمين نهائيين متناقضين صادر أحدهما من إحدى المحاكم والآخر من محكمة القضاء الإداري أو إحدى محاكم الأحوال الشخصية).
المادة (20): (يترتب على رفع الطلب إلى المحكمة المنصوص عليها في المادة السابقة وقف السير في الدعوى المقدم بشأنها طلب تعيين المحكمة المختصة.
وإذا قدم الطلب بعد الحكم في الدعوى فلرئيس هذه المحكمة أن يأمر بوقف تنفيذ الحكمين المتناقضين أو أحدهما).
المادة (21): (يرفع الطلب في الأحوال المبينة في المادة (19) بعريضة تودع قلم كتاب محكمة النقض تتضمن عدا البيانات المتعلقة بأسماء الخصوم وصفاتهم ومحل إقامته موضوع الطلب وبيانًا كافيًا عن الدعوى التي وقع في شأنها التنازع أو التخلي.
وعلى الطالب أن يودع مع هذه العريضة صورًا منها بقدر عدد الخصوم مع حافظة بالمستندات التي تؤيد طلبه ومذكرة.
وعلى قلم الكتاب إعلان الخصوم بصورة من هذه العريضة مع تكليفهم الحضور في الجلسة التي يحددها رئيس المحكمة ولهم تقديم مستنداتهم ومذكراتهم قبل اليوم المحدد لنظر الدعوى، ولا تحصل رسوم على هذا الطلب).
المادة (22): (تفصل النقض في الطلب على وجه السرعة بعد سماع أقوال النيابة العامة)، راجع أبحاث الأستاذ محمود يوسف القاضي رئيس نيابة الاستئناف بلجنة التشريع والقضاء.